La prevención en la generación de residuos es la apuesta de la política de residuos que más beneficios ambientales proporciona, por ello ocupa la primera posición en la jerarquía de residuos y es clave tanto en la Hoja de ruta para avanzar en hacia una Europa Eficiente en el uso de los recursos de la Estrategia 2020 de la Unión Europea, como en la Directiva Marco de Residuos. Esta Directiva recoge obligaciones específicas en esta materia, conforme a las cuales los Estados miembros elaborarán, a más tardar el 12 de diciembre de 2013 programas de prevención de residuos, con el objetivo último de desvincular del crecimiento económico el incremento en la generación de residuos. Por lo que el Reino de España tiene la obligación de disponer de un Programa de Prevención de Residuos, atendiendo a dicha exigencia comunitaria, antes del 12 de diciembre de 2013. Por su parte, la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados, establece en su artículo 15 que las administraciones públicas, en sus respectivos ámbitos competenciales, aprobarán antes del 12 de diciembre de 2013 programas de prevención de residuos, en los que se establecerán los objetivos de prevención, de reducción de la cantidad de residuos generados y de reducción de la cantidad de sustancias peligrosas o contaminantes, se describirán las medidas de prevención existentes, y se evaluará la utilidad de los ejemplos de medidas que se indican en el anexo IV de la citada ley, u otras medidas adecuadas.

La prevención en materia de residuos ha de ser entendida como el conjunto de actuaciones adoptadas en las etapas de concepción y diseño, de producción, de distribución y de consumo para evitar la generación de residuos, disminuir el contenido de sustancias nocivas de peligrosidad o minimizar los impactos sobre la salud humana y el medio ambiente de los residuos generados. Además la prevención tiene importantes consecuencias económicas tanto para los productores y prestatarios de bienes y servicios como para los consumidores y usuarios. En este sentido es crucial el papel de las administraciones públicas tanto en el desempeño de sus funciones de protección ambiental, como en el papel de impulsoras de una economía más eficiente, próspera y socialmente inclusiva. La prevención rinde beneficios tangibles que se manifiestan en un ahorro en los consumos de materias primas y una reducción en los costes de gestión de los residuos. Lo que supone un incremento en la rentabilidad de las actividades empresariales y un ahorro de costes para las administraciones. Asimismo, la prevención contribuye a la generación de nuevas oportunidades de negocio y de empleo. Las actividades de prevención de residuos promueven nuevas actividades económicas relacionadas con la reutilización, como son la reparación o los mercados de segunda mano. Muchas de estas actividades facilitan el autoempleo, la consolidación de la actividad de PYMES y microempresas o la integración de personas los riesgos de exclusión social.

El Programa Estatal de Prevención de Residuos 2014-2020, desarrolla la política de prevención de residuos, conforme a la normativa vigente para avanzar en el cumplimiento del objetivo de reducción de los residuos generados en 2020 en un 10 % respecto del peso de los residuos generados en 2010. El Programa Estatal describe la situación actual de la prevención en España, realiza un análisis de las medidas de prevención existentes y valora la eficacia de las mismas. Este programa se configura en torno a cuatro líneas estratégicas destinadas a incidir en los elementos clave de la prevención de residuos:

• reducción de la cantidad de residuos,
• reutilización y alargamiento de la vida útil de los productos,
• reducción del contenido de sustancias nocivas en materiales y productos, y
• reducción de los impactos adversos sobre la salud humana y el medio ambiente, de los residuos generados.

Cada línea estratégica identifica los productos o sectores de actividad en los que se actuará prioritariamente, proponiendo las medidas de prevención que se han demostrado más efectivas en cada una de las áreas, siguiendo la clasificación establecida en el Anexo IV de la Directiva Marco de Residuos y de la Ley de residuos (medidas que afectan al establecimiento de las condiciones marco de la generación de residuos (marco jurídico normativo, de planificación y de actuación de las administraciones), a la fase de diseño, producción y distribución de los productos, y a la fase de consumo y uso). La puesta en práctica de estas medidas depende de acciones múltiples en distintos ámbitos en las que están implicados los agentes siguientes:

• los fabricantes, el sector de la distribución y el sector servicios,
• los consumidores y usuarios finales, y
• las Administraciones Públicas.

Así mismo, el Programa prevé una evaluación bienal de sus resultados mediante una serie de indicadores.

El Programa Estatal de Prevención de Residuos se ha remitido a las Comunidades Autónomas, a los Departamentos Ministeriales  y a los sectores interesados. Así mismo, se ha sometido a audiencia pública mediante su publicación en la web de este Ministerio, ha sido presentado en Conferencia Sectorial y al Consejo Asesor de Medio Ambiente, para finalmente ser aprobado por Acuerdo del Consejo de Ministros el 13 de diciembre de 2013.

Mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 16 de diciembre de 2025, y a propuesta de la Vicepresidenta Tercera del Gobierno y Ministra para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, se ha aprobado el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR) 2025-20

Este Plan, en desarrollo de lo previsto en el artículo 15.1 de la Ley 7/2022, de 8 de abril, de residuos y suelos contaminados para una economía circular, es el instrumento para orientar la política de residuos en España, impulsando las medidas necesarias para mejorar las deficiencias detectadas y promoviendo las actuaciones que proporcionan un mejor resultado ambiental y que aseguren la consecución de los objetivos legales.

El objetivo final, al igual que lo es el de la política comunitaria de residuos, es convertir a España en una sociedad eficiente en el uso de los recursos, que avance hacia una economía circular. En definitiva, se trata de sustituir una economía lineal basada en producir, consumir y tirar, por una economía circular en la que se reincorporen al proceso productivo una y otra vez los materiales que contienen los residuos para la producción de nuevos productos o materias primas.

Este Plan viene a dar continuidad a los sucesivos planes en materia de gestión de residuos que se han venido aprobando desde 2008 (Plan Nacional Integrado de Residuos 2008-2015 y Plan marco de gestión de residuos 2026-2022), actualizando su contenido de conformidad con la información relativa a la producción y gestión de residuos y cumpliendo así con las obligaciones comunitarias en materia de planificación.

Por otra parte, la Política de Cohesión para el Periodo 2021-2027 incluye como condición habilitante para la financiación de inversiones, el cumplimiento de determinados requisitos, al objeto de asegurar la eficacia de las inversiones que se vayan a financiar con dichos fondos. Entre las condiciones establecidas para el sector de los residuos y economía circular, se incluyen la existencia de planes de gestión de residuos de conformidad con lo establecido en el artículo 28 de la DMR, lo que implica la existencia de un Plan Estatal Marco y los correspondientes planes autonómicos, que dan cumplimiento al contenido mínimo previsto en el mencionado artículo.

El PEMAR 2025-2035 consta de 26 capítulos, 16 de ellos dedicados a los flujos de residuos específicos: Residuos municipales, Envases y residuos de envases, Residuos de aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE), Vehículos al final de su vida útil (VFVU), Neumáticos al final de su vida útil (NFU), Aceites Usados, Pilas y acumuladores, Residuos de construcción y demolición (RCD), Lodos de depuración de aguas residuales, Policlorobifenilos y Policloroterfenilos (PCB’s y PCT’s) y aparatos que los contienen, Residuos Agrarios, Residuos de Industrias Extractivas (RIE), Residuos industriales, Buques y embarcaciones al final de su vida útil (BEFV), Residuos sanitarios, y Plásticos de un solo uso no envases. Se incluye también un capítulo dedicado a los traslados de residuos, al depósito de residuos en vertederos, a los suelos contaminados y a otros aspectos horizontales.

Para todos los flujos de residuos, en cumplimiento del contenido previsto para el Plan estatal en la Ley 7/2022, de 8 de abril, se describe la normativa y objetivos aplicables, la evolución y la situación actual de la gestión de residuos y se establecen objetivos y las orientaciones y líneas estratégicas para conseguirlos.

En cuanto a los objetivos y orientaciones, el nuevo PEMAR continúa la senda marcada por la política comunitaria en la materia, reforzando las opciones de gestión más altas dentro de la jerarquía de residuos: se insiste en la importancia de la recogida separada de los residuos en su origen, para cualquier flujo de residuos, lo cual permite la aplicación de esa jerarquía, en primer lugar, la preparación para la reutilización y el reciclado, posteriormente la valorización material que permita mantener las sustancia y materiales en el ciclo productivo.

Como destacada novedad de este Plan, se señala la incorporación de una batería de indicadores ambientales que permitan realizar el seguimiento de los objetivos del PEMAR, para cada uno de sus capítulos. Asimismo, se incorporan las orientaciones para la elaboración de los planes autonómicos y programas de las entidades locales, como autoridades competentes en materia de gestión de residuos, si bien no se incluye la estructura a la que deben ajustarse estos planes

Mediante Acuerdo de Consejo de Ministros, el pasado 19 de enero de 2021 se ha aprobado el Plan Estatal de Inspección en materia de Traslados Transfronterizos de Residuos 2021-2026 (PEITTR) elaborado conjuntamente con el Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales y el Servicio de Protección de la Naturaleza (SEPRONA) de la Dirección General de la Guardia Civil.

De este modo, el MITECO cumple con las obligaciones comunitarias establecidas en materia de traslado de residuos en el ámbito de sus competencias ejecutivas en esta materia. 

El objetivo del documento es crear un instrumento eficaz para fortalecer y garantizar el cumplimiento de la normativa sobre traslados de residuos mediante inspecciones más eficaces, así como garantizar la protección de la salud humana y del medio ambiente y favorecer la economía circular.

De este modo, el plan configura las bases de un marco de orientación estratégico en la inspección de los traslados transfronterizos de residuos entre España y terceros países, así como los traslados en tránsito por territorio español, para garantizar una planificación periódica y coherente de las inspecciones en esta materia, que se desarrollarán anualmente a través de los programas anuales de inspección. En estos programas se concretará el régimen de las inspecciones en base a los resultados de la evaluación de riesgos. 

Mientras que una parte de estas inspecciones se realizarán en las Aduanas, el resto de las mismas se hará en establecimientos, empresas, agentes y negociantes de residuos autorizados. También se llevarán a cabo controles en el origen, transporte hasta o desde las Aduanas y en el destino de los residuos. 

En el plan también se determinan los requisitos de información que deberán tenerse en cuenta durante los traslados de residuos entre países y también las tareas asignadas a las autoridades competentes y los dispositivos de los que disponen para su correcto desarrollo. Aunque el PEITTR tendrá una duración de seis años, será revisado en 2024 por si fuera necesario actualizarlo.

Para ejecutar el plan será necesaria la colaboración de todas las autoridades competentes en materia de inspección de traslados de residuos en todo el territorio nacional, que son el Ministerio para la Transición Ecológica y el Reto Demográfico, las Comunidades Autónomas, el Departamento de Aduanas e Impuestos Especiales, y el SEPRONA de la Guardia Civil y de otros cuerpos de seguridad del estado y autonómicos. Para ello, ya existen convenios en marcha entre el MITECO y algunas CCAA y con la Dirección General de la Guardia Civil (SEPRONA). 

El Plan de Inspección no tiene repercusión directa en coste para las administraciones públicas ya que los instrumentos previstos serán puestos en marcha con los recursos materiales y humanos existentes. La repercusión presupuestaria de este proyecto es nula porque no supone ni incremento del gasto ni disminución de los ingresos públicos.

El Plan Nacional Integrado de Residuos (PNIR) incluye los residuos domésticos y similares, los residuos con legislación específica, los suelos contaminados, además de algunos residuos agrarios e industriales no peligrosos que aunque no disponen de regulación específica, son relevantes por su cuantía y su incidencia sobre el entorno. Este Plan incluye además la Estrategia de Reducción de Vertido de Residuos Biodegradables, que cumpliendo con una obligación legal, contribuye a alargar la vida de los vertederos, a disminuir su impacto sobre el entorno y de forma especial a la reducción de GEI.

Mediante Acuerdo del Consejo de Ministros de 6 de noviembre de 2015, y a propuesta del la Ministra de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, se ha aprobado el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR) 2016-2022.

El citado Plan es el instrumento para orientar la política de residuos en España en los próximos años, que impulse las medidas necesarias para mejorar las deficiencias detectadas y promueva las actuaciones que proporcionan un mejor resultado ambiental y que aseguren que España cumple con los objetivos legales. Con este nuevo Plan, se cumple con:

• La obligación comunitaria de disponer de planes de gestión de residuos, ante la finalización en 2015, del Plan Nacional vigente (Plan Nacional Integrado de Residuos 2008-2015 (PNIR)).
• El cumplimiento de una de las condiciones ex ante del sector residuos para el acceso a fondos comunitarios destinados a este sector en el próximo período 2014-2020.
• La adaptación a los contenidos que la Ley 22/2011, de 28 de julio, de residuos y suelos contaminados establece para el Plan Estatal Marco.

El objetivo final del Plan, al igual que lo es el de la política comunitaria de residuos, es convertir a España en una sociedad eficiente en el uso de los recursos, que avance hacia una economía circular. En definitiva, se trata de sustituir una economía lineal basada en producir, consumir y tirar, por una economía circular en la que se reincorporen al proceso productivo una y otra vez los materiales que contienen los residuos para la producción de nuevos productos o materias primas.

El avance hacia la economía circular se refleja en el PEMAR a través de la aplicación, en todos los flujos de residuos incluidos, del principio de jerarquía establecido en la normativa comunitaria. Este principio, establece que la prevención debe ser la prioridad principal en relación con la política de residuos, seguida por este orden: por la preparación para la reutilización, el reciclado, otras formas de valorización, incluida la valorización energética, siendo la eliminación de residuos, fundamentalmente a través del depósito en vertedero, la última opción de la jerarquía para gestionar los residuos. Opción que debe reducirse para todos los flujos de residuos. Adicionalmente a este principio guía, son también comunes a todos los flujos de residuos las siguientes orientaciones:

• La coordinación entre todas las administraciones implicadas especialmente a través de la Comisión de Coordinación y sus grupos específicos de trabajo para evitar barreras.
• Mejorar la información y e incrementar la transparencia en el ámbito de los residuos. En este sentido juega un papel esencial la puesta en marcha del Registro de Producción y Gestión de residuos, registro único y compartido para todo el territorio del Estado.
• Fortalecer, incrementar y coordinar las actividades de inspección, control y vigilancia, especialmente para evitar las distorsiones del mercado asociadas a la gestión ilegal de residuos.
• Destinar más recursos humanos y económicos al sector de los residuos para, entre otros, mejorar conocimiento sobre tratamientos y basar las decisiones en criterios técnicos.
• Mayor y mejor comunicación y sensibilización.
• Facilitar la reincorporación de materiales procedentes de residuos al mercado garantizando protección de la salud humana y del medio ambiente.
  

Como novedad de este Plan frente a los anteriores, es que se establece que para garantizar el cumplimiento de los objetivos nacionales, las CCAA deberán cumplir como mínimo esos objetivos con los residuos generados en su territorio, salvo que la normativa sectorial establezca criterios específicos de cumplimiento. Y cuando los objetivos afecten a residuos de competencia municipal, las entidades locales pondrán todos los medios a su alcance para el cumplimiento de dichos objetivos. En todo caso, las CCAA en sus planes autonómicos de gestión de residuos podrán establecer la contribución de las entidades locales, de forma independiente o asociada, al cumplimiento de los objetivos aplicables a los residuos de competencia municipal.

El Plan Estatal Marco consta de 25 capítulos, 15 de ellos dedicados a flujos de residuos con normativa específica. Para todos los flujos de residuos incluidos se describe la normativa y objetivos aplicables, la evolución de la gestión en los últimos años y la situación actual de la gestión de residuos y se establecen los objetivos y las orientaciones y líneas estratégicas para conseguirlos.

El PEMAR se podrá actualizar cuando se disponga de más información o cuando las circunstancias así lo aconsejen y, en todo caso, como máximo a los seis años de entrada en vigor con especial atención a la reutilización y reciclado.

En relación con la financiación y teniendo en cuenta el reparto competencial, el MAGRAMA financiará actuaciones incluidas en este Plan conforme a sus disponibilidades presupuestarias.

La aplicación y desarrollo de las orientaciones establecidas en el PEMAR con lleva beneficios de carácter:

• Ambiental: la correcta gestión de los residuos garantiza la protección de la salud humana, de la atmósfera, de las aguas y del suelo y contribuye a proteger el clima.
• Económico: asociados a la actividad empresarial relativa a los residuos y al incremento de la disponibilidad de materias primas empeladas por la industria en condiciones seguras.
• Social: asociados a la creación de empleo derivada del fomento de la preparación para la reutilización y del reciclado.    

Documento guía de la Comisión Europea para la la elaboración de Planes de Gestión de Residuos